Skoleoppgaver og undervisningsmateriell er flyttet til NUPI Skole

Hvor hender det?

NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk
Foto: Marco Dormino/MINUSMA/Creative Commons/CC BY-NC-SA 2.0

Hjelmar og vestar tihøyrande FN sine fredsbevarande styrkar i Gao i Mali. 

Internasjonale fredsoperasjonar: mange kokker, mykje søl?

Publisert: 12. mars 2018

I ein konflikt er det ofte eit mylder av regionale og internasjonale aktørarsom ønsker å bidra til å løyse konflikten. Kven er desse aktørane, og korleis samarbeider dei? I denne artikkelen ser vi på Mali, der konflikten trass stort engasjement frå verdsamfunnet har herja i seks år. 

I ei globalisert verd er vi ofte svært avhengig av kvarandre. Dette inneberer at noko som skjer i eit land, kan ha store konsekvensar for eit land langt borte. Sjølv om dei fleste konfliktane i dag er interne, er det mange statar og internasjonale organisasjonar som involverer seg militært i andre land.

Det er Tryggingsrådet, som består av fem permanente land og ti rullerande medlemmer, som kan godkjenne fredsbevarande operasjonar. Tryggingsrådet kan anten be FN sende sivile ekspertar og soldatar, eller oppfordre regionale organisasjonar eller enkeltland til å gjere dette.

At FN sine medlemsland send sivile ekspertar, politi og soldatar til eit anna land, vitnar om ei interesse av kva som skjer og korleis det påverkar ein sjølv. Det vitnar også om ei særs stor utfordring i det landet eller den regionen som det internasjonale samfunnet meiner det kan bidra til å takle.

2: Korleis FN involverer seg

Tryggingsrådet er ein sentral del av FN, ein organisasjon som består stort sett av alle land og områder i verda. Tryggingsrådet rådet har som oppgåve å førebygge, handtere og løyse (væpna) konfliktar. I ytste konsekvens kan Tryggingsrådet bestemme at ein intervensjonsom inkluderer soldatar og politi er viktig for å oppretthalde fred og sikkerheit i verda. Dersom dei bestemmer dette, blir denne ofte sett på som folkerettsleg. Utan godkjenning kan ein inngripen være svært kontroversiell, som for eksempel USA sin invasjon av Irak i 2003.

Foto: Harandane Dicko/MINUSMA//CC BY-NC-SA 2.0

FN har sendt ut til sammen 71 fredsoperasjoner

FN har til no sendt ut 71 fredsbevarande operasjonar som er meint å bidra til den vanskelege overgangen frå krig til fred. Desse operasjonane består av sivile ekspertar, soldatar og politi. Oppgåvene er varierte og inkluderer å beskytte sivile, promotere menneskerettar og støtte organiseringa av politiske val og dialog. Ofte har fredsbevarande operasjonar hatt som mandat, som oppgåve, å passe på at partane i konflikt overheld ein fredsavtale eller våpenkvile. I fleire døme har FN steppa inn etter ønske frå partane.

I dag er det flest interne krigar, og det er stort sett denne typen konfliktar FN må takle. Det er ei stor utfordring, ettersom prinsippa for FN sin bruk av militærmakt er samtykke, å vere upartisk og bruke minst mogleg vald. Her er samtykke den kanskje største utfordringa, fordi ein ikkje kan gripe inn dersom myndigheitene i landet ikkje ønsker det. Dette er basert på prinsippet om statssuverenitet. Likevel kan tryggingsrådet til FN gripe inn dersom det anslår store moglegheiter for at konflikten kan verte ein fare for internasjonal fred og sikkerheit, for eksempel gjennom prinsippet om Responsibility to protect eller «ansvar for å beskytte».

Ei utvikling dei seinare åra har vært at Tryggingsrådet ved fleire høve har bed FN sende soldatar og politi til område framleis prega av konflikt og kamphandlingar. Til dømes er FN-operasjonane i Den demokratiske republikken Kongo, Den sentralafrikanske republikk og Mali prega av å finne stad i svært ustabile land. Her prøver FN å bidra til stabilitet delvis gjennom å ta del i kamphandlingar, noko som er svært kontroversielt og kritisert av mange. Det mest konkrete eksempelet kjem frå Den demokratiske republikken Kongo, der FN sine fredsbevarande operasjonar fekk eit mandat om å "nøytralisere" fleire opprørsgrupper.

3: Andre aktørar

Tryggingsrådet kan, i tillegg til å be FN utføre operasjonar, også be regionale organisasjonar, som NATO, eller enkeltståande land å utføre oppgåver i andre land.

Den kanskje viktigaste samarbeidspartnaren til FN er likevel Den afrikanske union (AU). Som FN, har AU, som består av tilnærma alle afrikanske landa, eit apparat for å sende ut fredsoperasjonar. Men AU sine operasjonar har typisk eit meir militært preg enn FN. Det er vanleg at AU ber ein av fleire regionale organisasjonar i Afrika, som vestafrikanske ECOWAS, om å utføre desse operasjonane. I eksempelet Mali, som vi studerer nedanfor, var det ECOWAS som tok del.

I alle sine fredsoperasjonar har AU eit mandat frå Tryggingsrådet. Per i dag tar AU del i tre større fredsoperasjonar. I Somalia leiar dei operasjonen, og i Darfur i Sudan deler dei ansvaret med FN. I Mali rykka dei inn fyrst, og overlèt deretter ansvaret til FN. Fleire meiner det er viktig at regionale organisasjonar, i hovudsak AU, spelar ei viktigare rolle i å løyse konfliktar i deira egne regionar.

Også EU tek del i internasjonale militære operasjonar. Gjennom utanrikspolitikken sin ønsker EU å spele ei større rolle i fred- og sikkerheitsspørsmål i verda, men samanlikna med styrkar frå AU, er EU lite villige til å delta i kamphandlingar.

Også enkeltland, på mandat frå Tryggingsrådet, kan gripe inn militært i andre land med føremål å bidra til stabilitet. Enkeltland kan ha store militære styrker eller andre karakteristikkar som gjer dei best egna eller villig. Som vi vil sjå i eksempelet Mali gjeld dette Frankrike. Frankrike var den tidlegare kolonimakta i Mali, og har framleis eit tett forhold til landet.

4: Forsøket i Mali

Mali er eit forholdsvis stort land, kring tre gonger så stort som Noreg, med rundt 18 millionar innbyggjarar. Landet ligg vest i Sahara-ørkenen og er svært tørt og vassfattig med unntak av Niger-elva som renn frå sørvest til aust. Historisk var Mali ein fransk koloni. Gjennom fleire tiår, fyrst og fremst i nord, har ulike væpna grupper utfordra den maliske staten sin kontroll og autoritet. I sør, der brorparten av befolkninga bur, og der hovudstaden Bamako ligg, har staten betre kontroll.

I 2012 blussa konflikten opp på nytt mellom maliske myndigheiter og sjølvstenderørsler nord i landet. Ei væpna gruppe hovudsakleg beståande av den nomadiske Tuareg-befolkninga fekk i byrjinga støtte av fleire andre væpna aktørar i kampen mot maliske myndigheiter. Men etter kvart byrja fleire av desse gruppene også å kjempe mot kvarandre.

Foto: Marco Dormino/MINUSMA

General Jean Bosco Kazura snakkar til maliske soldatar ved basen i Kidal, nord i Mali. 

5: Internasjonal respons

Etter at kampane braut ut i januar 2012, vart presidenten i mars avsett i eit statskupp av soldatar som var misnøgde med responsen på opprøret i nord-Mali. Mange internasjonale aktørar var uroa over situasjonen i Mali, inkludert den regionale organisasjonen ECOWAS. Dei planla ein militær inngripen for å ta att nordre deler av Mali som var kontrollert av opprørsgrupper.  

FN støtta ECOWAS sine planer. Det var sentralt for FN at også dei mellombelse myndigheitene i Mali, som skulle sikre overgang til nye styresmakter, var samde om denne intervensjonen. Det er viktig også å påpeike at AU spelte ein koordinerande rolle med ECOWAS og FN. Det var, med andre ord, eit samarbeid mellom fleire organisasjonar, på oppdrag frå Tryggingsrådet.

Likevel var det franske styrkar som fyrst rykka inn i Mali i januar 2013 etter at jihadist-grupper tok kontrollen frå opprørsgruppene og flytta sørover mot hovudstaden Bamako. Frankrike handla etter offisiell etterspurnad frå maliske myndigheiter, og på bakgrunn av mandatet frå Tryggingsrådet i FN. Nokre dagar etterpå gjorde vestafrikanske styrkar det same.

Foto: Fred Marie/Creative Commons/CC BY-NC-ND 2.0

Ein fransk soldat på militær operasjon i Mali. Frankrike lanserte en operasjon mot terrorisme i landet i 2013. 

Nesten eit halv år etter den franske og vestafrikanske intervensjonen, gav dei ansvaret for tryggleiken i Mali vidare til FN sin fredsbevarande operasjon. FN treng typisk lengre tid til å sette i gang ein operasjon, fyrst og fremst fordi medlemslanda på frivillig basis bidrar med sivile ekspertar, soldatar og politi. I operasjonen i Mali, som i dei fleste andre, er det personell frå afrikanske og asiatiske land. Likevel har også fleire europeiske land, deriblant Noreg, tatt del i FN-operasjonen.

I 2018 er det fem år sidan det internasjonale samfunnet greip inn i Mali. Maliske myndigheiter, ved hjelp av styrker frå Frankrike og ECOWAS, tok altså tilbake store deler av territoriet i nord. Likevel er landet framleis råka av kamphandlingar og uro. Kvifor har ikkje verdssamfunnet klart å skape fred i Mali?  

6: Utfordringar

Verdssamfunnet møter fleire utfordringar i Mali som dei også møter andre stader. For det fyrste har ikkje Mali ein fred å bevare. Medan FN tradisjonelt har sendt ut "fredsbevarande" operasjonar, er Mali ein "stabiliseringsoperasjon". Nokre meiner FN bør vere varsam med å utfordre prinsippet om å vere upartisk, som er viktig i FN sitt arbeid for dialog og fredsforhandlingar. Det er, dessutan, svært vanskeleg å løyse konfliktar i andre land. Det er ein komplisert situasjonen, og til sjuande og sist er det partane sjølve som må legge ned våpena. Likevel vil andre hevde det er viktig, også i løpet av krigen, å bidra til å bygge lokale myndigheiter sin statsstruktur og evne til å kontrollere eige territorium.

Den andre utfordringa handlar om nettopp moglegheiter for å bygge fungerande statsstruktur. Få vil hevde at Mali har ein velfungerande statsstruktur. Maliske myndigheiter har lite å rutte med, og svært lite kjem vanlege maliarar til gode. Ein kan knapt snakke om eit utdannings- og helsetilbod, spesielt ikkje på landsbygda. Sjølv om Mali er eit populært land for givarar som til dømes Noreg, går utviklinga svært treigt, om ikkje i revers grunna konflikten som herjar.

Den tredje utfordringa i Mali, som verdssamfunnet også møter mange andre stader, er at sikkerheitsstyrkane er svake og har svært lite tillit i samfunnet. Dei manglar utstyr, har manglande trening, og dei får dårleg eller inga løn. Det betyr at det er større sjansar for at dei forsvinn, er illojale, skattlegg lokalbefolkninga og i ytste konsekvens går inn i rekkene til opprørsgruppene. I Mali er tilliten til politi og hæren svært låg. Få maliarar opplever at politiet og hæren arbeider for dei og mange trur at desse fyrst og fremst består av ei av mange etniske grupper i Mali.

Den fjerde og overordna utfordringa er korleis verdssamfunnet og alle aktørane skal samarbeide og koordinera arbeidet for å stabilisere landet. Når det er mange aktørar i same land, er koordinering, kommunikasjon og samarbeid ofte vanskeleg. Dette kan vere grunna dårleg kommunikasjonsflyt eller at ulike aktørar ønsker å gjere ting på sine eigne måtar. I Mali er det eit tilbakevendande problem at maliske myndigheiter seier ja til fleire prosjekter i regi av internasjonale aktørar, utan at dei informerer om dette. Alle aktørar, inkludert dei internasjonale, kan ha andre hovudinteresser enn for eksempel å bygge eit meir inkluderande styresett. Myndigheitene i Mali er kanskje mest interessert i å behalde makta, medan mange europeiske og andre vestlege land ønsker å stoppe migrasjon og kjempe mot terroristgrupper. Dette gjer det vanskelegare å samlast om ein politisk strategi.

7: Konklusjon

Dei siste tiåra har det vært meir einigheit om å få ut freds- og stabiliseringsoperasjonar til fleire land. Likevel ser vi at verdssamfunnet slit med å samarbeide om korleis ein skal gripe inn i fleire store kriser, fyrst og fremst i Ukraina og Syria. I denne artikkelen har vi sett på Mali, eit av landa der Tryggingsrådet vart einige om å bidra til stabilitet og skape grobotn for fred og utvikling. Men til tross for semja er det fleire element som gjer det vanskeleg for verdssamfunnet å nå eit felles mål om fred.

Fleire internasjonale aktørar har sendt sivile ekspertar, soldatar og politi for å stabilisere Mali. Men sjølv om det er fleire som kan dra lasset saman, er mellom anna dårleg koordinering eit problem. For å dra lasset saman og i same retning, må internasjonale aktørar unngå å gå i beina på kvarandre. Dette handlar både om manglane vilje og evne til å koordinere: Ei sentral utfordring er nemleg at både nasjonale og internasjonale aktørar kan ha andre hovudinteresser enn å skape fred og stabilitet. På den måten kompliserer internasjonale aktørar ein allereie vanskeleg situasjonen.

Har involveringa av alle desse aktørane i Mali blitt litt for mange kokker og mykje søl? På den eine sida har verdssamfunnet truleg redda Mali frå ytterlegare kaos og speler ei viktig rolle i å oppfordre partane til å finne ei politisk løysing. På den andre sida er situasjonen i dag framleis ustabil, og det er få teikn til at det blir betre i nær framtid.