Skoleoppgaver og undervisningsmateriell er flyttet til NUPI Skole

Hvor hender det?

NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk

Sårbare stater – noe å bry seg om?

Publisert: 23. mai 2016

Sårbare stater er en av de største truslene verdenssamfunnet står overfor. Slike fattige stater er nemlig ofte forbundet med voldelige konflikter, som har regionale konsekvenser. Konfliktene gjør ikke bare kampen mot fattigdom vanskeligere; de gjør det også mulig for væpnede grupper og organisert kriminalitet å etablere fotfeste.

Effektene av slike statssammenbrudd har de siste årene rykket nærmere Europa. Flyktningkrisen rundt Middelhavet som også har nådd Norge med stor styrke, er et resultat nettopp av krig og statssammenbrudd i Midtøsten, Sahelbeltet og Sentral-Asia. Dette er konflikter som vi knapt ser noen umiddelbar løsning på; utfordringene knyttet til sårbare stater vil derfor være med oss i lang tid framover.

2: Hva er en sårbar stat?

Staters sårbarhet er dermed et stort problem – både for de som bor i dem og for verdenssamfunnet. Med en stat tenker vi vanligvis på et klart definert fysisk territorium med en befolkning som styres av et statsapparat. Dette statsapparatet har både kontroll over egne grenser og et monopol på bruk av tvangsmakt innenfor disse grensene Denne statens myndighet over både territorium og folk er anerkjent og akseptert av andre stater.

Denne aksepten i omverdenen kan aldri tas helt for gitt. Det vil si at alle stater er sårbare på en eller annen måte, men noen er mye skjørere og langt mer sårbare enn andre. Brorparten av de statene som i dag defineres som sårbare, er også fattige. Fattigdom kan likevel ikke være et avgjørende kriterium siden bare et lite mindretall av verdens fattigste land anses som sårbare stater. Sårbare stater er derfor stater som enten har fått sitt monopol på tvangsmakt underminert, eller de står i stor fare for å få det. Med andre ord er det ikke bare velstandsnivået som avgjør om et land er betydelig utsatt for å få statens monopol på bruk av tvangsmakt underminert.

Jo fattigere, svakere og skjørere en stat er, desto større sjanse er det likevel for at væpnede grupper kan skaffe seg tilhold og handlingsrom på statens territorium. Slike stater er i ferd med eller står i fare for både å miste monopol på bruk av tvangsmakt innenfor egne grenser så vel som kontroll over sine grenser mot andre land. Da er ikke lenger staten det dominerende sentrum og forum for avveining av politiske stridsspørsmål. Da er den kun en av flere aktører som konkurrerer om å fylle denne viktige rollen. I en sårbar stat kan derfor en væpnet bevegelse være like relevant for menneskers levekår som apparatet til staten. Dette ser man tydelig i de fleste konfliktområdene i dag.

Kart: Publisert med tillatelse fra fundforpeace.org

3: Hvorfor mister noen stater grepet?

I Afrika er Sahel den regionen hvor samspillet mellom sårbare stater, fattigdom og forverrede levekår er tydeligst. Der er flere av statene svekket, og deres autoritet utfordres av flere ikke-statlige aktører. Tradisjonelle levemåter er sterkt forringet på grunn av klimaendringer. Det blir tørrere – regnet kommer sjeldnere, og det kommer ikke i de vante, sykliske svingningene. Et mindre forutsigbart klima betyr at bøndene ikke kan planlegge året slik de pleide å gjøre, og når regn først kommer, klarer de ikke å utnytte det i så stor grad som de burde. De fleste statene i Sahel har utilstrekkelig ressursgrunnlag til å sette inn effektive tiltak for å motvirke dette – selv om de hadde villet.

Statenes svake ressursgrunnlag er én årsak til at de ikke klarer å sette inn mottiltak. Vel så viktig er det som særpreger sårbare stater, nemlig dype sosiale og/eller etniske skillelinjer, ofte i kombinasjon med uenighet om hvilke grupper som har rett til statsborgerskap. Det råder dermed ingen enighet om hvem som utgjør statens innbyggere og som derfor har rett til land, arbeid eller sosiale tjenester som f.eks. skolegang. Dette ser vi i en rekke land som har havnet i en sårbarhetskrise. Slike problemstillinger er for eksempel et viktig trekk ved konflikten i Den demokratiske republikken Kongo (DR Kongo).

Strid om religiøse spørsmål kan være et annet trekk ved slike stater. Både Afghanistan og Somalia er eksempler på slik strid, og dette henger ofte sammen med at det lille som finnes av institusjonell og administrativ struktur, mangler allmenn legitimitet. Verken de som jobber i statlig administrasjon eller sitter i den politiske ledelsen blir oppfattet som individer som skal gjøre en jobb for hele folket. De ses mer som representanter for særinteresser for eksempel en etnisk eller sosial gruppe, eller rett og slett noen som kun arbeider for å fylle sin egen lommebok med offentlige midler.

Landene i Sahelbeltet

4: Hvor viktige er valg?

Stater som dem vi her snakker om, styres i stor grad av det som på fagspråket blir kalt nypatrimonial logikk: Det vil si at selv om det eksisterer en moderne stat på papiret, så er denne staten mer styrt av personlige relasjoner med en sosio-økonomisk karakter (patrimonielle bånd) enn av den byråkratisk–legale rasjonaliteten som vi i all hovedsak finner i den norske staten. Dette betyr mye for betydningen av valg – et sentralt element ved en moderne stat. Valg er viktige bidrag både til å skape en stabil regjering og som en mekanisme for konfliktløsning. Tanken er rett og slett at hvis folk selv fritt kan velge sine ledere, så vil dette virke konfliktdempende og forsonende.

Valg spiller en viktig rolle i alle samfunn der reelle valg gjennomføres. Men hvis de gjennomføres i skjøre, sårbare stater, blir de faktisk viktigere enn i våre samfunn. Hvorfor? Svaret er enkelt. Selv om mange i Norge kan ha sterke oppfatninger om hvem som bør vinne i et stortingsvalg eller et kommunevalg, er det neppe mange her til lands som mener at valget gjelder liv og død. Her fortsetter dagliglivet mer eller mindre som før etter at stemmene er talt opp. Ingen mister jobben; det er heller ingen som plutselig opplever å bli behandlet helt annerledes av rettsvesen eller politi.

Nettopp dette skjer ofte i sårbare stater. Det betyr også at det ofte er svært begrenset hva valg betyr for forsoning og stabilisering etter konflikt.  Valget produserer kun vinnere og tapere, og dèt kan lett føre til nye sosiale spenninger i fragmenterte samfunn hvor folk gjerne stemmer etter etniske, religiøse eller regionale skillelinjer. Resultatet kan fort bli at en majoritet oppnår dominans, noe en minoritet kan oppfatte som svært truende.

5: Utstrakt korrupsjon

En sårbar stat er dermed en stat som sliter med stor indre fragmentering – i tillegg til problemer med fattigdom og inntektsbortfall, og dermed mangler selve ressursgrunnlaget for å være en moderne stat. Folket er splittet langs ulike etniske og/eller religiøse skillelinjer, og disse utgjør sentre for makt i så stor grad at staten ikke har full kontroll over egne grenser, voldsmonopolet er sterkt utfordret og staten er heller ikke nødvendigvis den mest relevante aktøren for befolkningens daglige dont.

Domstoler er enten fraværende eller brukes i liten grad av landets innbyggere. For enten har de ikke noen reell makt til å sette igjennom sine beslutninger, eller folk vet at en dom rett og slett kan kjøpes av den eller de som kan betale. Skole og helsetjenester ligger enten helt nede, eller er i så elendig forfatning at folk ser seg om etter andre alternativer – for eksempel det religiøse institusjoner kan tilby. Og ansatte i staten kan knapt forvente at lønninger blir utbetalt, iallfall ikke hele lønnen eller at den kommer når den skal. Snarere må de ofte bruke sin stilling til å skape både sin egen inntekt og inntekt til de som sitter over dem i systemet.

Hvis man blir stoppet i en politikontroll langs veien et sted i DR Kongo, er det liten grunn til å tro at politifolkene ved sperringen får betalt for å stå der. Snarere må de betale andre høyere opp i systemet en prosentandel av hva de får inn for retten til å stå akkurat der og skrive ut bøter. Og bøter betales ikke på et offentlig kontor, men rett i hendene på de som står der. Dette er praksis i en rekke sårbare stater og eksempel på en systematisert uformell økonomi.

Det gule feltet viser Sahelbeltet

6: Hjelp utenfra er tvingende nødvendig

Konsekvensene er mange for de som bor i sårbare stater, men også for omverdenen. Utfordringene i slike sårbare stater er ofte så store at de umulig kan løses med de vanlige virkemidlene i den bistandspolitiske verktøykassen.  
Utfordringen det internasjonale samfunnet står overfor i Sahel og i Midtøsten i blant annet Irak og Syria, er formidable, og de krever internasjonale tiltak. Problemene løser seg ikke av seg selv, i hvert fall ikke på kort tid. Hvis det internasjonale samfunnet ikke klarer å stille opp, har folk i disse områdene bare to valg ettersom krig, konflikt og klimaendringer har gjort tradisjonelle levemåter mindre og mindre nyttige:

  • Enten må de flytte og begi seg ut på vandring mot Europa,
  • Eller finne noe annet å leve av der de bor.

Hvis det internasjonale samfunnet ikke er til stede og bidrar bedre enn i dag, vil det åpne seg handlingsrom for andre, alternative aktører. Disse aktørene kan være transnasjonalt organiserte kriminelle, lokale smuglere, men også ulike væpnede bevegelser, som jihadister, eller mer sekulære grupperinger. Spørsmålet blir dermed hvordan det internasjonale samfunnet bør forholde seg til sårbare stater og regioner?

7: Hva bør det internasjonale samfunnet gjøre?

Første steg må være å ta lærdom fra de intervensjonene vestlige land allerede har vært eller er involvert i. Et viktig moment i så måte er å huske på det er et stort spenn mellom våre vestlige samfunnsmodeller og de lokale forholdene i Øst-Kongo og i Sahel, Syria og Irak. Erfaringene har vist at det er liten grunn til å tro at vår måte å organisere samfunn på kan overføres direkte til slike samfunn.

Vi må derfor bygge innsatser i sårbare stater på reell kunnskap om de områdene vi skal operere i og ikke basere planer og strategier på vage ønsker om hvordan verden burde se ut. Det betyr at bistand og internasjonale operasjoner må ut av den isolasjonsboblen som de for tiden befinner seg i.  Der bygger vi stadig større murer mellom internasjonalt personell på bakken og den sivilbefolkningen som vi i teorien skulle være til stede for.

Kongo er et av flere eksempler på nettopp dette. Der er FN (MONUSCO) til stede, men som en kongoleser uttrykte det: «FN bor ikke i Kongo». Isolasjonen kan nok skape et skinn av relativ trygghet for de FN-ansatte. Men for en FN-operasjon som sitter mellom en udisiplinert og lite motivert regjeringshær, sivilbefolkningen og et mylder av opprørsbevegelser, så fører dette bare til at FN ikke er i stand til å lese eller forstå konfliktlinjene på bakken. Resultatet er dessverre at FN uten viten og vilje til tider har blitt en del av en skitten konflikt om makt, om jord, om naturressurser og om hvem som har rett til å høre til i Kongo.

Foto: CC og un.org/photo

Internt fordrevne i Sudan

Hvor galt det kan gå, er FN (MINUSMA) i Mali en illustrasjon på. Dette er per i dag den FN-operasjonen som opplever de største tapene, og den er utsatt for nesten daglige angrep. Operasjonen er nok et eksempel på en FN-operasjon som er et lite gjennomtenkt forsøk på krisehåndtering. Den ble iverksatt da den maliske staten sto i fare for å kollapse på grunn av en kombinasjon av intern uro, militærkupp og opprør (både mer sekulært og islamistisk) i den nordlige delen av landet.

Her ble FN kastet inn i en konflikt og et land man hadde lite innsikt i. Bildet blir ikke penere av at denne operasjonen som flere andre av nyere dato egentlig er underfinansiert. Den mangler tilstrekkelig antall soldater og annet personell; den har for lite logistisk utstyr som fly og helikoptre. Samtidig har denne som alle andre slike intervensjoner av nyere dato et svært ambisiøst mandat. Dette er et regnestykke som umulig kan gå opp.

8: Hardere, mer kompleks og multipolar verden

Verdensbildet preges av en rekke større og mindre kriser, og slik vil det fortsette i tiden framover. Den liberale optimismen som rådet ved århundreskiftet, er erstattet av en allmenn oppfatning av at vi lever i en hardere verden. Verden er i endring. Den er mer multipolar og rommer store geopolitiske forskyvninger. Makt flyttes og flyter rundt i en verden som har blitt betydelig mer kompleks politisk, sosialt, økonomisk og militært. Dette skaper kriser som har grenseoverskridende konsekvenser, og de må håndteres.

Antallet voldelige konflikter er ikke nødvendigvis flere, men de vi står overfor – som i Sahel og Irak–Syria – er ekstremt kompliserte og dessverre med utsikter til å bli svært langvarige. Det vil derfor være behov for internasjonal innsats i disse statene i uoverskuelig framtid, men denne må mer enn før baseres på innsikt, kunnskap og forståelse for at løsninger ikke kan overføres fra en vestlig ideverden til en lokal kontekst uten betydelig tilpasning basert på et reelt lokalt eierskap. Da må det tenkes mer langsiktig, og den internasjonale innsatsen må være basert på mandater som er lokalt gjennomførbare.