Skoleoppgaver og undervisningsmateriell er flyttet til NUPI Skole

Hvor hender det?

NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk

Libanon og flyktningene fra krigen i Syria

Publisert: 5. des. 2016

I kjølvannet av flyktningkrisen har Norge og en rekke andre europeiske land opplevd en av de mest polariserte debattene på mange tiår. Et av de viktigste spørsmålene i denne debatten er: Hvor kan vi hjelpe flyktningene best – i Syrias naboland eller hjelpe her i Norge?

Norge har tatt imot ca 14 000 asylsøknader fra syrere (av i alt om lag 31 000 asylsøknader i 2015 og ca. 2800 i 2016). Dette er omtrent like mange som Frankrike, men mye lavere enn Danmark og Nederland og svært mye lavere enn Sverige, Tyskland og Serbia og Kosovo.

I denne artikkelen blir det utelukkende belyst hvordan flyktningstrømmen har påvirket Libanon. Totalt har 4,5 millioner syrere flyktet til nabolandene, av dem rundt 2,5 millioner til Tyrkia og trolig så mange som 1,5 millioner til Libanon. Ca. 8 millioner andre er internt fordrevne i Syria, for det meste i regjeringskontrollerte områder. Hvordan har flyktningstrømmen fra Syria påvirket den politiske og økonomiske stabiliteten i Libanon? Svarene vil sannsynligvis også være nokså like for andre naboland med høy flyktningtetthet, spesielt Jordan.
 

2: Hjelpe i nærområdene eller ta imot i Europa?

Den kjente britiske økonomen Paul Collier uttalte nylig at å ta imot flyktninger i Europa ikke er effektiv bruk av ressurser. For hver dollar som blir brukt på å hjelpe en flyktning i nærområdene, bruker man 135 dollar i Europa.

Løsninger «i nærområdene» har andre fordeler: Mange flyktninger foretrekker å forbli nær hjemland og familie. Dessuten foretrekker de gjerne en kultur der de kjenner kulturelle koder og språk. For øvrig kan det være lettere å gi midlertidig opphold for syrere i nabolandene. Da vil det være lettere å tro at de en gang vil vende tilbake til hjemlandet. Selv om de fleste europeiske land nå i første omgang bare gir midlertidig opphold til syrere, er det i praksis økonomiske, politiske og sosiale grunner til å tro at mange vil bli værende der de har havnet.

Argumentet om at flyktninger bør hjelpes i nærområdene, tar ikke hensyn til det faktum at hundretusener allerede er på flukt i Europa. For øvrig har en del syriske flyktninger behov for en beskyttelse som nabolandene ikke kan gi dem. Ifølge FNs flyktningkonvensjon har flyktninger som verken kan få tilstrekkelig beskyttelse i sitt vertsland eller har mulighet til å vende hjem, rett til å bli overført til et tredjeland. Om de syriske flyktningene i nærområdene sier FNs høykommissær for flyktninger at ca. 10 prosent (rundt 450 000) lever uten tilstrekkelig  beskyttelse. Og disse bør bli innvilget asyl utenfor Midtøsten som kvoteflyktning, heter det.

3: Hovedårsaker til at det har gått bra

Libanon er et lite land i Midtøsten, på størrelse med Rogaland fylke (10 500 km2). Landet er kjent for såkalt «laissez-faire» markedsøkonomi (svært lite statlig kontroll og inngripen), og staten er svak og splittet. Libanon er også kjent for fantastiske strender og dyre nattklubber, men også for stor ulikhet og fattigdom, spesielt blant vanlige libanesere i grisgrendte strøk og blant landets 450 000 palestinske flyktninger. Landet var plaget av borgerkrig fra 1975 til 1990, der også nabostater blandet seg inn, spesielt Israel og Syria. Alt dette tilsier at det kunne gått veldig galt i Libanon etter at krigen brøt ut i Syria i 2011.

Libanon har i dag den høyeste flyktningtettheten i verden. På oppfordring fra libanesiske myndigheter sluttet UNHCR (FNs høykommissær for flyktninger)  å registrere flyktninger fra Syria i mars 2015; det reelle tallet regnes likevel å være ca. halvannen million syrere i Libanon. Dette betyr at syriske flyktninger sammen med palestinere og 42 000 palestinske flyktninger fra Syria, utgjør mer enn 30 prosent av befolkningen i Libanon. Hvordan har dette lille landet  klart å ta inn så mange uten å falle helt sammen? Og hva er de viktigste økonomiske og politiske utfordringene ved denne store tilstrømmingen av flyktninger?

Det er to hovedårsaker til at Libanon har klart å ta imot 1,5 millioner syrere, de fleste  vanlige arbeidsfolk, uten å falle helt sammen. Én årsak er økonomisk støtte fra det internasjonale samfunnet. Libanon har mottatt over 1 milliard dollar per år utenfra siden flyktningkrisen begynte i 2013. Under en konferanse i London tidligere i 2016 ble ytterligere en milliard dollar (ca 8,5 milliarder kroner) lovet til Libanon.

En internasjonal (mellomstatlig) støttegruppe for Libanon ble opprettet i september 2013 og inkluderer FN og flere spesialiserte FN-særorganisasjoner, i tillegg til EU, Den arabiske liga og de fem faste medlemmene av Sikkerhetsrådet. EU er den største donoren (giverland) og har donert ca. 820 millioner euro (ca. 7,5 milliarder kroner) til syriske flyktninger og sårbare grupper i vertslandet (flyktningenes oppholdsland). Dette inkluderer bilateral støtte til Libanon, bl.a. for å styrke rettsvesen og sikre grensene bedre. Europeiske donorer, inkludert Norge, ser krisen som en mulighet til å utbedre infrastruktur og offentlige tjenester i Libanon.

Tegning: politicalcartoons.com

Den internasjonale støtten til Libanon har ikke dekket alle behov, men likevel bidratt godt til en en økonomisk vekst på 1,6 prosent. Blant annet har støtteorganisasjoner hatt som bevisst politikk å kjøpe og bruke libanesiske produkter når de bidrar med mat og annen støtte til flyktninger i landet. Dette har vært gunstig for den libanesiske økonomien.

Også et betydelig engasjement fra sivilsamfunnet forklarer mye av hvorfor landet har klart seg såpass bra. Syria-krisen og den internasjonale støtten har gitt framskyv for en ny type av velferdsorganisasjoner. Folk fra den syriske middelklassen har dessuten etablert nye, små organisasjoner – noen av dem med bånd til syriske politiske og sosiale eliter, inkludert Det muslimske brorskapet. Men syriske velferdsorganisasjoner møter juridiske hindringer og må ofte registreres i libanesiske partneres navn.

Dessuten har integrasjon av flyktninger i den uformelle økonomien lettet noe av den økonomiske byrden. Syria okkuperte Libanon militært mellom 1976 og 2005 og flere hundretusen syrere jobbet i Libanon allerede før krigen brøt ut i Syria. Mange syrere hadde derfor familiemedlemmer boende i landet da de kom som flyktninger. Syrere i Libanon kunne derfor fungere som støtte og brohode for dem som kom senere – ofte for å ta opp lån. Men det er i hovedsak syrere fra middelklassen og fra det urbane, vestlige Syria som har slike muligheter, og ikke bønder fra landsbygda i Syria. Dessuten skaper okkupasjonshistorien vanskelige minner blant mange libanesere, som forverrer forholdet mellom folk.

4: Utfordringer: arbeidsmarked, infrastruktur, utdanning

Syriske flyktninger i Libanon møter en rekke utfordringer, noen av dem juridiske. Libanon har ikke sluttet seg til FNs flyktningkonvensjon og anser derfor ikke syrere i landet som flyktninger rettslig sett. Syrere refereres til som «fordrevne», en term som innebærer færre rettigheter. Libanon innførte i desember 2014 en ny lov som gjør det vanskelig både administrativt og økonomisk (svært kostbart) for syrere å fornye oppholdstillatelsen sin. Per november 2016 har så mye som 80 prosent av syrerne i Libanon ikke formell oppholdstillatelse. Uregistrerte flyktninger er veldig sårbare. Av frykt for å bli arrestert ved sperringer som libanesiske militære har satt opp, reiser de kun i meget liten grad utenfor sin leir, landsby eller nabolag.

Flyktningsituasjonen i Libanon har skapt store økonomiske utfordringer for landet. Den største er å finne en balanse mellom å sikre flyktningenes økonomiske overlevelse og å begrense økonomiske negative ringvirkninger til sårbare deler av vertsbefolkningen. Omtrent halvparten av de syriske flyktningene i Libanon bor i uformelle teltleire i jordbruksområder. Disse betaler ofte en ublu, høy leie til jordeieren for å kunne sette opp egne telt. De lever ofte under fattigdomsgrensen og under elendige sanitærforhold. 

Flyktningkrisen i Libanon har forverret infrastrukturproblemer (bl.a. vann- og elforsyning, samt helsevesen) som allerede fantes før Syria-krisen brøt ut. Sykdommer florerer, spesielt i leirene, grunnvannet er forurenset og strømkutt inntreffer stadig oftere. Kvaliteten på vann- og sanitærsystemet, men også viktige offentlige tjenester, svekkes gradvis. Under den såkalte «søppelkrisen» sommeren 2015 demonstrerte folk i åtte måneder fordi regjeringen ikke var i stand til å organisere søppeltømming. Per november 2016 var ennå ingen varig løsning funnet; en viktig grunn er at man ikke makter å bli enige om lokaliseringen av nye søppelfyllinger. For øvrig er både innsjøer og kystlinje i Libanon sterkt forurenset, noe som gjør at det meste av fisken til forbrukerne er importert.

Det er vanskelig for syrere å oppnå arbeidstillatelse i Libanon. Derfor jobber de fleste i uformell sektor, der mange barn og kvinner ofte blir utnyttet på ulikt vis. Selv om libanesiske skoler formelt er åpne for syriske barn og selv om noen skoler tilbyr ettermiddagsskift, går likevel bare ca. 40 prosent av flyktningene på skole. I denne tapte generasjonen barn må mange istedenfor tjene til livets opphold ved å selge tyggegummi og roser på gatene i Beirut.

Foto: un.org

Mange syrere jobber i uformell sektor, elendig betalt og under stor usikkerhet.    

Styresmaktene i Libanon står imot press fra organisasjoner i sivilsamfunnet for å gi flere syrere arbeidstillatelse; de hevder at dette vil ødelegge arbeidsmarkedet i landet. Syrere godtar nemlig lønninger verdt halvparten av det libanesere tjener. Og syrere med noe kapital investerer derfor i små kiosker eller tjenesteyting; der vinner de konkurransen ved å selge til markant lavere priser samt ved at syrere i stor grad handler hos «sine egne». I dag har syrere kun tillatelse til å jobbe i jordbruk, bygge- og vaskebransjen. I realiteten jobber syrere  uformelt – i svært mange andre sektorer, inkludert restaurantbransjen, for omtrent halvparten av libanesiske ordinære lønninger. Dette fører til økt arbeidsledighet og fattigdom blant libanesere.

Den totale påvirkningen på den libanesiske økonomien kan leses direkte: Tilstrømning av 1,5 millioner syrere som forbrukere og produsenter skulle tilsi økt totalt forbruk og produksjon. Det er derfor påfallende at veksten i BNP har sunket betydelig, fra 8,5 prosent i 2009 til 1,2  i 2016. Gjennomsnittlig inntekt per yrkesaktiv i Libanon har dermed blitt redusert med så mye som 20 prosent.

Enkelte grupper libanesere har også tjent på krisen: De som selger varer og tjenester til FN, land- og huseiere som leier ut til flyktninger og entreprenører i byggebransjen som får tilgang til billigere arbeidskraft. I sum betyr dette at mange libanesiske arbeidsfolk – de som opplever mest konkurranse på arbeidsmarkedet – trolig har tapt så mye som 30 prosent av sin tidligere inntekt. Ifølge Verdensbanken (2016) har antallet libanesere under fattigdomsgrensen (3,1 dollar per dag) økt med 200 000 siden Syria-krisen begynte – disse kommer i tillegg til den millionen som var fattige allerede i 2011.

Direkteinvesteringer fra utlandet er blitt halvert til 2 milliarder dollar og gjennomsnittsproduktiviteten er redusert med minst 10 prosent. Den vaklende økonomien skyldes riktignok også andre faktorer. Især stengningen av handelsveiene via Syria til Gulf-landene har redusert eksportinntektene sterkt. Dette alene kan forklare 7–8 prosent av  reduksjonen i landets bruttonasjonalprodukt (BNP). For øvrig skyldes en krise i turistnæringen at Gulf-monarkiene siden 2012 har forbudt sine innbyggere å reise til Libanon.

5: Politisk påvirkning fra flyktningene

Det enorme presset på arbeidsmarkedet – sammen med den tidligere syriske okkupasjonshistorien i Libanon – har skapt sterke antisyriske holdninger i deler av den libanesiske grasrota, ikke minst blant mange kristne. Det er også de kristne som uttrykker sterkest mistillit til de syriske flyktningene.

Flyktningspørsmålet har i Libanon aldri blitt sett kun fra et humanitært perspektiv; det ble helt fra starten av politisert. Hver av de ulike politiske fraksjonene i Libanon forholdt seg nemlig til flyktningene ut fra hvordan de så på Syria-krigen. Siden de aller fleste flyktningene er sunnimuslimer, er kristne redde for at disse skal forbli i Libanon og forrykke den skjøre demografiske og politiske balansen (side1-2). Det siste året har imidlertid også stadig flere sunnier begynt å se på syriske flyktninger som primært en økonomisk byrde og ikke først og fremst som religionsfeller. Siden våren 2016 har en samlet libanesisk regjering tatt til orde for å vurdere å returnere syrere til «sikre områder» i Syria.

Syrere får – ofte uberettiget – skylden for den økte usikkerheten i Libanon i de seinere årene. Etter terrorangrep – jf. november 2015 og juni 2016 –  raides flyktningleirer og mange syrere blir arrestert. Tilfeldige angrep på syrere i mange deler av landet blir dokumentert på sosiale medier, men blir sjelden slått ned på av myndighetene. Byer har innført portforbud, oftest mot «arbeidsfolk» (les syrere) eller direkte mot syrere.

Selv om gnisningene mellom syrere og libanesere så langt ikke har ført til at flyktningleirer er blitt antent, eller liknende, har det forekommet tilfeller der syriske varebilsjåfører er blitt angrepet i de sjiadominerte sørlige forstedene til Beirut. For medlemmer av den syriske opposisjonen kan Libanon være direkte utrygt; i hvert fall hevder noen av dem at den libanesiske etterretningstjenesten har samarbeidet med den syriske og utlevert flere av deres fredelige aktivister til Syria.

6: Libanon: en politisk kruttønne

Mye tilsier at Syria-krigen kunne ha spredt seg til Libanon, siden begge lands etnisk-religiøse og politiske sammensetning er nokså like og sammensatt. Libanesisk politikk har siden 2005 vært polarisert mellom to politiske leirene oppkalt etter demonstrasjoner som etterfulgte drapet på tidligere statsminister Rafik Hariri. De to leirene støtter hver sin side i Syria-krigen og hver sin part i det regionale maktspillet mellom Iran og Saudi-Arabia. De kristne er splittet.

  • 8. mars-alliansen domineres av sjiamuslimske Hizbollah, sjiamuslimske Amal og Den frie patriotiske bevegelse ledet av Libanons president, general Michel Aoun (kristen). Disse er støttespillere til Iran og Syria, og støtter Assad-regimet i Syria – Hizbollah også militært med ca 6–10 000 soldater.
  • 14. mars-alliansen samler sunnipolitikere i Framtidsbevegelsen, som ledes av Saad Hariri (siste: nå som ny statsminister), sønn av den drepte tidligere statsministeren Rafik Hariri og deres kristne allierte: Falangist-partiet (Kataib) og Lebanese Forces. Framtidsbevegelsen har gitt politisk og noe økonomisk, støtte til den syriske opposisjonen – hovedsakelig Den syriske nasjonalkoalisjonen og Den frie syriske hær. Også islamistbevegelser, inkludert salafi-ledere, mobiliserer blant sunniene.

Det regnes at ca 900–1000 libanesiske sunnimuslimer, medlemmer av salafijihadi-bevegelsen, har reist til Syria for å krige (fremmedkrigere). Disse har ikke tilknytning til 14. mars-bevegelsen, men de er sterke motstandere av Hizbollah. De har reist på eget ansvar og initiativ. Hittil har verken IS eller Nusrafronten ønsket å åpne noen front i Libanon. De vil heller beholde landet som en «rasteplass» – et hvilested for folk som kriger i Syria. Dette er en annen årsak til at Libanon har forblitt noenlunde stabilt i seinere år.

Nok en grunn er at ingen av aktørene i Libanon, verken Framtidsbevegelsen eller Hizbollah, har noe å vinne, ei heller ekstra krefter å avse, til en tilleggskonfrontasjon i Libanon. Voksne libanesere har også borgerkrigen 1975–1990 i friskt minne og ønsker seg ikke tilbake. Libanon har dermed holdt seg stabilt enn så lenge, men denne stabiliteten er både relativ og utsatt. Selv om det finnes en rekke politiske og militære utfordringer, er problemene på arbeidsmarked, infrastruktur og sanitærsystem størst. Dette kan tilsi at Libanon er på bristepunktet og ikke over lang tid vil tåle presset fra så mange flyktninger som landet har tatt imot.